Sur les ailes d’Airbnb

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Est-il surprenant que des Orléanais s’inquiètent du devenir de leur communauté quand les grands médias font régulièrement état de la situation de certaines municipalités aux prises avec un afflux de visiteurs ? Visiteurs qui occupent pour certains des habitations devenant de plus en plus rares et chères.

Nombreux sont en effet les reportages et analyses décrivant une « occupation du territoire » qui ne semble pas toujours répondre aux besoins de quiétude et de sécurité des citoyens de même qu’à leur aspiration à une vie sociale active, sans compter l’accès à des logements abordables. Il en va ainsi, par exemple, de récents articles qui relatent l’accaparement, via les plateformes telles Airbnb, de nombreux logements rendus indisponibles pour la location à long terme.

Dans Le Devoir du 28 juin dernier, le journaliste Zacharie Goudreault souligne que ce sont surtout les villages champêtres qui subissent un véritable assaut ; à tel point que la proportion du marché locatif de courte durée passant par ces plateformes atteint parfois des sommets, entre 4 et 38 % dans certaines municipalités de Charlevoix et de l’Estrie. Certains élus municipaux de l’île ont également exprimé leurs inquiétudes face « à la popularité des [résidences de tourisme] et à la quantité élevée de demandes de permis qui lui est associée », ce qui a pour effet, selon eux, de « diminuer le nombre de résidences susceptibles d’être occupées de manière permanente par des résidents et de rendre l’occupation du territoire saisonnière ». 

C’est dans ce contexte que nous avons cherché à établir un portrait de la situation à l’île. Quelle est l’ampleur du phénomène sur le territoire ? Les réglementations existantes et annoncées nous protègent-elles d’une marchandisation exacerbée de l’habitation et des nuisances diverses dues à la présence de trop nombreux touristes ? En d’autres termes, y trouve-t-on des pares-feux réglementaires tels, par exemple, des interdictions sur certaines parties du territoire ou encore des limites quant au nombre de résidences de tourisme ?

Un portrait partiel

Il importe de préciser que ce dont nous nous sommes préoccupés ici, ce sont essentiellement des logements, des appartements de type condominium, des résidences principales ou secondaires ou des chalets toutes saisons loués contre rémunération pour une courte période (– de 31 jours) et publicisés dans un média quelconque (journaux, réseaux sociaux, plateformes et applications de ventes et de locations diverses, etc.).

Ce choix a été guidé par le fait que ce type d’habitation peut potentiellement restreindre l’offre de logement et/ou provoquer, du fait d’une rareté, des hausses de taxes et de loyer. Pour cette catégorie réduite d’hébergement, nous avons recensé sur le site Bonjour Québec les données correspondant à une offre officielle d’hébergement. Ce premier inventaire obtenu fut ensuite complété à l’aide de différentes sources : municipalités (permis octroyés), plateformes en ligne telles airbnb, bnbcopilote, chaletsauquebec et autres. Ces unités d’habitation détiennent pour la plupart une attestation et un numéro d’établissement de la Corporation de l’industrie touristique du Québec (CITQ) et, nous le supposons, un permis municipal comme la loi les y oblige.

Tableau 1 : Unités d’hébergement touristique de courte durée recensées* sur le territoire de l’île d’Orléans

MunicipalitésNombre d’unitésCompositionSourcesCommentaires
Saint-Pierre1914 condos, 5 maisonsOfferts via les plateformes en ligne (dont Copilote) et sur Bonjour Québec Tous les condos à la même adresse. La nouvelle réglementation ne les permet plus dans la zone où ils se trouvent 
Sainte-Pétronille17 Essentiellement des résidencesOfferts via AirbnbEn zones résidentielles sur l’arc village-côte sud
Saint-Laurent23Principalement des maisons et des chalets ouverts à l’annéeOfferts via les plateformes en ligne et sur Bonjour Québec La plupart dispersées le long du chemin Royal
Saint-Jean15Principalement des maisons et des chalets ouverts à l’annéeOfferts via les plateformes en ligne et sur Bonjour Québec La plupart dispersées le long du chemin Royal
Saint-François18Principalement des maisons et des chalets ouverts à l’annéeOfferts via les plateformes en ligne et sur Bonjour Québec Cœur du village et zones de villégiature en bordure du fleuve
Sainte-Famille1MaisonBonjour QuébecIsolée

(*): L’inventaire concerne la catégorie réduite définie dans le texte ci-haut, soit essentiellement ce qui correspond à la définition de résidences de tourisme et d’établissement de résidence principale énoncée par la CITQ. Les hôtels, motels, auberges et gîtes ont été volontairement exclus de cette catégorie.

S’il a l’avantage de fournir au moins une approximation de l’ampleur du phénomène, ce recensement est évidemment incomplet pour les raisons suivantes :

  • l’offre sur le site Bonjour Québec varie au rythme des nouvelles entrées et des retraits ;
  • nous n’avons pas procédé à une recherche systématique sur toutes les plateformes trouvées sur internet de même que sur tous les sites propres aux établissements touristiques ;
  • il existe aussi une offre officieuse de location à court terme qui en général ne s’affiche pas sur les sites officiels.

La question des nuisances

Des plaintes plus ou moins formelles ont été récemment transmises à certaines municipalités de l’île particulièrement en ce qui concerne les nuisances occasionnées par les occupants des habitations louées à court terme, le plus souvent pour quelques jours : bruits, non-respect des règles en usage dans la communauté, comportements perturbateurs, etc.

À la lumière des informations apparaissant au tableau 1, est-il permis d’avancer que l’offre officielle d’hébergement touristique sur le territoire de l’île d’Orléans – surtout si l’on considère les services professionnels déjà offerts par les auberges, hôtels, motels et gîtes – est en accord avec les capacités d’accueil du milieu et les besoins des visiteurs ? C’est sans doute à cette question qu’ont tenté de répondre les élus municipaux dans les nouvelles réglementations actuellement en vigueur (depuis 2021) ou en voie de l’être.

Les réglementations municipales

Quelles sont donc actuellement les dispositions réglementaires pouvant être utilisées pour contrôler le phénomène de la prolifération des résidences de tourisme (RT) à l’île d’Orléans ? Il n’est pas facile de répondre entièrement à la question, car l’opération récente de mise à niveau des règlements de zonage sur l’ensemble du territoire n’est pas encore tout à fait complétée ni entièrement harmonisée. On peut quand même dégager quelques tendances à partir des règlements déjà adoptés ou des propositions de modifications encore en processus d’adoption. Il s’avère que tous les règlements d’urbanisme renferment – ou vont renfermer – des dispositions limitant d’une certaine façon le nombre et la distribution des RT. Les moyens employés pour y parvenir sont variés.

À Saint-Pierre et à Sainte-Famille, par exemple, ces habitations ne sont autorisées que dans une seule zone (voir le tableau 2 et l’encart 2) de la famille dite « à dominance mixte » (usages résidentiel, commercial, agricole, etc.), au cœur des villages, où se trouvent actuellement quelques unités d’habitation résidentielles. Les RT qui opéraient avant la mise en œuvre de la nouvelle réglementation devraient normalement conserver leurs droits d’exercer. Il en irait de même à Sainte-Pétronille – si le projet actuellement à l’étude est adopté – où ce type de résidence ne serait à l’avenir autorisé que dans la zone entourant la rue du Quai. 

À Saint-François, le nombre de RT est aussi contingenté dans une zone au cœur du village où un maximum de cinq de ces résidences est autorisé ; ce quota étant aujourd’hui largement dépassé, il est probable qu’au fil du temps les RT vont diminuer en nombre à cet endroit. Ce type de restrictions n’apparaît toutefois pas dans une zone voisine, elle aussi résidentielle. Une règle générale s’applique également dans toutes les zones (une seule exception) où l’usage résidentiel est pratiqué : une distance minimale de 60 m doit séparer les RT des autres résidences. 

À Saint-Jean, on a procédé de manière plutôt indirecte en imposant une limitation aux usages commerciaux. Dans chaque zone du territoire, le nombre d’unités commerciales (l’hébergement en résidence de tourisme et en résidence principale fait partie du groupe commercial) ne doit pas excéder 25 % du nombre total d’unités de la zone. Il est difficile ici d’évaluer le nombre total d’unités consacrées potentiellement à l’hébergement touristique, qui pourrait varier dans le temps, car la porte reste ouverte à l’implantation tant et aussi longtemps que ce maximum de 25 % n’est pas atteint ; de plus, la vacance laissée par un commerce qui ferme ses portes pourrait être utilisée pour laisser place à une résidence additionnelle de tourisme. Il faut ajouter que les établissements de court séjour, dont font partie les résidences de tourisme, sont autorisés dans 18 zones de la famille « à dominance mixte ». 

Un contingentement d’un autre type apparaîtra à la réglementation de zonage de la municipalité de Saint-Laurent. Un règlement modificateur, dont le processus d’adoption est en cours, prévoit qu’un maximum de 38 résidences de tourisme seront autorisées dans un groupe de 21 zones, dont 12 à dominance agricole. Des restrictions supplémentaires s’appliqueraient dans le cœur du village où un nombre maximal d’implantations a été fixé à 11. Également, le Règlement sur les usages conditionnels, adopté en septembre 2021, fixe des balises plus serrées (pour 15 de ces zones) dans les démarches visant à l’obtention de permis. Soulignons la place importante qu’occupent, dans l’ensemble des zones dites à dominance agricole, celles où sont autorisées les résidences de tourisme : 12 sur 21.

Quant aux établissements dits « de résidence principale », là, c’est une autre affaire. Les grilles qui définissent les usages autorisés dans chacune des zones du territoire de chaque municipalité montrent que ce type de résidence peut « exercer » à peu près partout, y inclus dans une centaine de zones spécifiquement agricoles. Est-ce là l’effet de la nouvelle loi qui impose la levée quasi totale des restrictions liées à cette catégorie d’hébergement ? 

Tableau 2: Dispositions réglementaires actuelles et/ou à venir concernant les résidences de tourisme

Municipalités• Restrictions réglementaires relatives aux résidences de tourisme (RT) et nombre d’unités de logement dans les zones avec restrictions • Dispositions adoptées (A) ou à l’état de projet(P)Avancement du dossier
Sainte-PétronilleRT limitées à la zone R-822 ; une dizaine d’unités de logement donnant sur la rue du Quai (P).  Processus de modification du règlement de zonage en cours (dont consultation publique le 7 novembre 2022)  
Saint-PierreRT limitées à la zone M-102 ; une dizaine d’unités au cœur du village, de la Coop à l’avenue du Couvent (A).Règlement de zonage en vigueur
Sainte-FamilleRT limitées à la zone M-202 ; 14 unités autour de l’intersection du chemin du Verger et du chemin Royal (A).Règlement de zonage en vigueur
Saint-FrançoisLimite de 5 RT dans la zone R-300 seulement qui compte une trentaine d’unités de logement. Contrainte sur les distances séparatrices (A).Règlement de zonage en vigueur
Saint-JeanLimite exercée sur l’ensemble des unités commerciales qui ne doivent pas dépasser 25 % de toutes les unités de la zone (A). Règlement de zonage en vigueur
Saint-LaurentLimite de 38 RT pour tout le territoire et limite de 11 au cœur du village avec restrictions (P). Usage « résidence de court séjour » autorisé dans 12 zones de la catégorie « à dominance agricole », dont 8 avec conditions.Processus de modification du règlement de zonage en cours (premier projet de règlement adopté)  

Le problème réel ou appréhendé de « l’hébergement en résidence principale »

La Loi sur l’hébergement touristique actuellement en vigueur établit trois catégories d’hébergement touristique,[i] dont celle dite « de résidence principale ». Les établissements de cette dernière catégorie seraient pour ainsi dire soustraits au contrôle municipal, en ce sens qu’aucune disposition règlementaire ne pourra avoir pour effet de l’interdire (voir l’encart 3). Une municipalité qui désirerait par exemple circonscrire l’hébergement en résidence principale sur son territoire devra désormais procéder via une procédure règlementaire lourde en raison notamment du fait qu’elle devrait être appliquée zone par zone, à la demande des citoyens pour éventuellement se conclure par un référendum.

Quelques éléments d’analyse

Il n’est pas simple de cerner l’ampleur du problème des résidences de tourisme, et ce, pour un certain nombre de motifs. Connaître par exemple le nombre de zones où est permis ce type de résidence ne nous donne pas nécessairement le nombre de résidences qui pourraient s’y implanter, à moins que le règlement de zonage ne fixe un nombre maximal de RT pour l’ensemble de leur territoire (Saint-Laurent) ou encore pour des zones cibles comme c’est le cas à Saint-Laurent, Saint-Pierre et Sainte-Famille. Impossible de savoir si une résidence familiale mise en vente dans une zone où sont autorisées les résidences de tourisme ne sera pas un jour convertie par les nouveaux propriétaires. On peut cependant supposer que l’impact sera moindre dans une zone où le nombre d’unités d’habitation est faible, si le nombre de terrains vacants l’est aussi ou encore si les RT y sont déjà bien implantées. Cette situation de relative incertitude pourrait toutefois pousser les législateurs à baliser davantage cette question d’autant plus que l’hébergement en résidence principale pourrait causer quelques surprises[ii].

Encart 1: Quelques catégories d’établissement d’hébergement touristique

Résidence principale

Une résidence où une personne physique demeure de façon habituelle en y centralisant ses activités familiales et sociales et dont l’adresse correspond à celle qu’elle indique à la plupart des ministères et organismes du gouvernement.

Résidence de tourisme

Établissements, autres que des établissements de résidence principale, où est offert de l’hébergement en appartements, maisons ou chalets meublés, incluant un service d’autocuisine.

Gîtes

Résidences privées exploitées comme établissements d’hébergement par leurs propriétaires ou locataires résidents. Ces établissements offrent au plus cinq chambres qui reçoivent un maximum de quinze personnes et le prix de location comprend le petit-déjeuner servi sur place.

Encart 2: Les zones comme éléments constitutifs du territoire

Pour les fins de l’évaluation foncière et plus généralement de la gestion du territoire, l’île d’Orléans a été divisée en zones (résidentielles, commerciales, agricoles, etc.) qu’on a regroupées ensuite par grande famille (zones à dominance mixte, zones à dominance agricole, etc.). Ces informations sont réunies dans une matrice qu’on appelle « grille des usages » qui précise pour chaque zone les usages autorisés. Les unités de logement (d’évaluation) de chacune de ces zones apparaissent sur les cartes de Sigale disponibles en ligne à l’adresse https://sigale.ca .

Encart 3: Ce que dit la Loi sur l’hébergement touristique concernant les établissements de résidence principale (l’article 22)

« Aucune disposition d’un règlement municipal adopté en vertu de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (chapitre A-19.1) ne peut avoir pour effet d’interdire l’exploitation d’un établissement d’hébergement touristique où est offert, au moyen d’une seule réservation, de l’hébergement dans la résidence principale de la personne physique qui l’exploite à une personne ou à un seul groupe de personnes liées à la fois et n’incluant aucun repas servi sur place ».

i Airbnb prend d’assaut les villages champêtres, Zacharie Goudreault, Le Devoir, 8 juin 2022.

ii Selon le Front d’action populaire en réaménagement urbain (FRAPRU), l’hébergement de type Airbnb devrait être interdit là où le taux d’inoccupation des logements locatifs est en dessous de 3%.

iii Règlement visant à modifier le règlement de zonage numéro 601-2021 afin de modifier certaines dispositions concernant les Dispositions particulières, Municipalité de Saint-Laurent-de-l’Île-d’Orléans, en ligne à l’adresse http://saintlaurentio.com/wp-content/uploads/2022/08/619-2022-PROJET-Reglement-modifiant-le-reglement-de-zonage-601-2021.pdf

iv Les pages du site Bonjour Québec, un site officiel du Gouvernement du Québec, ont été consultées le ou autour du 4 août 2022.

v Dans les règlements de zonage, ce type d’hébergement apparait dans le groupe commercial sous la catégorie « établissement de court séjour ».  

vi L’hébergement touristique, quel qu’il soit, est considéré comme une activité commerciale dans tous les règlements de zonage.

vii Parmi lesquelles figurent : les établissements de résidence principale, les établissements d’hébergements touristique jeunesse et tous les autres établissements touristiques.

viii Voir Le fléau des locations à court terme, Zacharie Goudreault, Le Devoir, 11 octobre 2022.


 

 


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